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關於深化國有企業改革的實施意見

時間:2016-10-12 16:28:24  來源:  作者:

  鄂辦發〔2015〕60號

省委辦公廳 省政府辦公廳印發《關於深化國有企業改革的實施意見》的通知

各市、州、縣黨委和人民政府,省軍區黨委,省委各部委,省級國家機關各委辦廳局,各人民團體:

  《關於深化國有企業改革的實施意見》已經省委、省政府領導同誌同意,現印發給你們,請結合實際認真貫徹執行。

  中共湖北省委辦公廳

  湖北省人民政府辦公廳

  2015年12月22日

  為認真貫徹落實《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號)和《中共湖北省委、湖北省人民政府關於深化國有企業改革的意見》(鄂發〔2014〕14號),深入推進全省國有企業改革,促進國有經濟健康發展,提出如下實施意見。

  一、實施要求

  高舉中國特色社會主義偉大旗幟,認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入學習貫徹習近平總書記係列重要講話精神,堅持和完善基本經濟製度,堅持社會主義市場經濟改革方向,堅持增強活力和強化監管相結合,堅持黨對國有企業的領導,以提高國有資本效率、增強國有企業活力為中心,以完善現代企業製度、完善國有資產監管體製為基本內容,積極穩妥、不失時機地推進各項改革,切實破除體製機製障礙,到2020年,在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果,使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體,做強做優做大國有企業。

  二、科學劃分國有企業類型

  根據國有資本的戰略定位和發展目標,結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要,將國有企業分為商業類和公益類。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作,以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標,依法獨立自主開展生產經營活動,實現優勝劣汰、有序進退。其中,主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業,確定為商業Ⅰ類,重點考核其經營業績指標、國有資產保值增值情況;主業處於關係地方經濟社會發展重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業,確定為商業Ⅱ類,加強對其服務地方經濟社會發展、完成特殊任務以及發展前瞻性戰略性產業的考核,同時注重考核經營業績指標和國有資產保值增值情況。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,也要引入市場機製,提高公共服務效率和能力,重點考核成本控製、產品服務質量、營運效率和保障能力,根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況,並在考核中引入社會評價。具體的企業分類,按照“誰出資誰分類”的原則,由履行出資人職責的機構負責製定所出資企業的功能界定和分類方案報本級政府批準。企業分類可以動態調整。

  三、大力推進股權多元化

  (一)分類優化股權結構。大力推進股權結構多元,分類優化股權結構,為建立現代企業製度奠定產權基礎,是新一輪國有企業改革必須首先攻克的難題。對主業處於充分競爭行業和領域的商業Ⅰ類國有企業,全麵實行公司製股份製改革,積極引入其他國有資本和非國有資本實現股權多元化,原則上不設股比限製,根據需要國有資本可以絕對控股、相對控股,也可以參股。對主業處於關係地方經濟社會發展的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業Ⅱ類國有企業,保持國有資本絕對或相對控股地位,支持非國有資本入股,可以通過整體上市、引入戰略投資者、重大基礎設施項目交叉持股等混合所有製改革實現股權多元化。對極少數需要實行國有全資的企業,也要積極引入其他國有資本實行股權多元化。對公益類國有企業,可以采取國有獨資形式,具備條件的也可以推行投資主體多元化,還可以通過購買服務、特許經營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業參與經營。加大集團層麵引進戰略投資者力度,實現集團公司整體股權多元化。充分發揮湖北省長江經濟帶產業基金的引導、帶動作用,大力推進國有企業上市,加快國有控股上市公司並購重組和定向增發,提高國有資本證券化率,鼓勵國有企業推進市值管理。允許將部分國有資本轉化為優先股,在文化等特定領域探索建立國家特殊管理股製度。

  (二)實施開放性市場化重組。在國有企業改革改製重組過程中,平等地、一視同仁地對待各類市場主體。鼓勵非國有資本投資主體通過多種方式,參與國有企業改製重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業經營管理,積極穩妥規範地發展混合所有製經濟,促進各種所有製資本取長補短、相互促進、共同發展。開展多類型政府和社會資本合作試點,逐步推廣政府和社會資本合作模式。依托國有創投、風投企業探索實行各類資本委托管理製度。鼓勵國有資本以市場化方式,對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。繼續大力推進國有企業之間特別是地方國有企業與中央企業之間的合資合作。積極探索國有企業之間的換股、交叉持股。

  (三)積極探索員工持股。對適合開展員工持股的企業,要大膽地開展員工持股試點,優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉製科研院所、高新技術企業、科技服務型、金融中介服務型企業開展員工持股試點,支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員、業務骨幹等持股。員工持股應主要采取增資擴股、出資新設企業等方式。對國有高新技術企業,實施項目收益分紅、科技成果入股等激勵方案;對國有風險投資、創業投資、基金管理、房產開發等類企業,探索實行市場化項目收益分成、項目團隊跟投機製。健全審核程序,規範操作流程,嚴格資產評估,建立健全股權流轉和退出機製,確保員工持股公開透明,嚴禁暗箱操作,防止國有資產流失。

  四、完善現代企業製度

  (一)健全公司法人治理結構。重點推進董事會建設,建立健全權責對等、運轉協調、有效製衡的決策執行監督機製,規範董事長、總經理行權行為,充分發揮董事會的決策作用、監事會的監督作用、經理層的經營管理作用、黨組織的政治核心作用。切實落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利,保障經理層經營自主權,法無授權任何政府部門和機構不得幹預。加強董事會內部的製衡約束,企業經理層除總經理外原則上不進入董事會,國有獨資、全資公司的董事會和監事會均應有職工代表,董事會外部董事應占多數,並努力提高董事的責任心和履職能力,落實一人一票表決製度,董事對董事會決議承擔責任。加強對董事會、董事考核評價和管理,建立董事會年度工作報告製度和董事履職清單製度,對重大決策失誤負有直接責任的董事要及時調整或解聘,並依法追究責任。拓寬外部董事來源渠道,提高外部董事質量,國有資產監管機構可以選聘一批經驗豐富和具有良好專業背景的同誌任專職外部董事。

  (二)加大市場化選聘企業經營管理者的力度。完善國有企業領導人員管理體製,對不同類別和層級的國有企業領導人員實行差異化管理。堅持黨管幹部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合,不斷創新有效實現形式。厘清和適當減少省屬國有企業領導人員管理層級,將延伸到子企業的企業領導人員管理權限歸位於一級企業,實行“新人新辦法、老人老辦法”平穩過渡。推行職業經理人製度,明確資格準入標準和選聘程序,合理增加市場化選聘比例。暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道,鼓勵符合條件的現有經營管理人員通過市場化選聘轉換為職業經理人。普遍推行企業經理層成員的任期製和契約化管理,加快建立退出機製。

  (三)完善企業薪酬分配製度。企業內部的薪酬分配權包括企業選聘的各類管理人員、科技人員、特殊崗位人員的薪酬分配權是企業的法定權利,由企業依法依規自主決定,完善既有激勵又有約束、既講效率又講公平、既符合企業一般規律又體現國有企業特點的分配機製。建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機製,依法開展工資集體協商。推進全員績效考核,以業績為導向,科學評價不同崗位員工的貢獻,合理拉開收入分配差距,切實做到收入能增能減和獎懲分明。建立與企業負責人選任方式相匹配、與企業功能性質相適應、與經營業績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對地方黨委、政府及國有資產監管機構任命的國有企業領導人員,合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配機製,可以采取多種方式探索完善中長期激勵機製。健全與激勵機製相對稱的經濟責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機製,嚴格規範履職待遇、業務支出。繼續深化企業內部人事、用工、分配三項製度改革。

  五、完善國有資產管理體製

  (一)推進國有資產監管機構職能轉變。國有資產監管機構作為政府直屬特設機構,根據授權代表本級人民政府對所出資企業依法履行出資人職責。科學界定國有資產出資人監管的邊界,建立監管權力清單和責任清單,實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。科學調整國有資產監管機構職能,重點管好國有資本布局、規範資本運作、提高資本回報、維護資本安全。國有資產監管機構不行使政府公共管理職能,不幹預企業自主經營權,將依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業,將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業,將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位,確保該管的科學管理、決不缺位,不該管的依法放權、決不越位。推行企業分類考核,改進考核辦法。按照事前規範製度、事中加強監控、事後強化問責的思路,更多運用法治化、市場化的監管方式,切實減少出資人審批、核準、備案事項,一舉改變行政化管理方式。通過“一企一策”製定公司章程、建立股東代表製度、規範董事會運作、嚴格選派和管理股東代表及董事監事,將國有出資人意誌、國有股東權利通過公司治理結構有效實現。

  (二)構建國有資本投資運營平台。科學界定國有資本所有權和經營權的邊界,國有資產監管機構依法、統一對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責。國有資本投資、運營公司對授權範圍內的國有資本履行出資人職責,作為國有資本市場化運作的專業平台,依法自主開展國有資本運作,對所出資企業行使股東職責,按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任,努力提高國有資本配置和運營效率。推進政府投融資體製改革,促進政府投融資平台公司“去平台化”、轉型發展成為獨立的市場主體,打造一批基礎設施類和產業類國有資本投資公司。推動省級投融資平台公司加快轉型發展,將省交投、鐵投改組成為基礎設施類國有投資公司,將省聯投、長投、鄂旅投、高新投改組成為產業類或產融結合類國有投資公司。加強國有資本運營平台建設,推進國有股權、資本、資產集中持有、統一運營,改組組建一批國有資本運營公司。做強做優做大省級國有資本運營平台宏泰公司,推動國有資本更多投向金融產業和戰略性新興產業。條件成熟時,開展省政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。

  (三)推進經營性國有資產集中統一監管。堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離的基本原則和改革方向,強力推進黨政機關、事業單位與所屬企業脫鉤,加大生產經營類事業單位轉企改製力度,將經營性國有資產納入集中統一監管體係,實現責任主體、監管範圍、出資人職責、經營預算全覆蓋。除政府授權的國有資產監管機構外,黨委、政府的其他部門不得作為國有企業的出資人代表,原則上也不采取國有資產監管機構委托有關部門管理國有企業的方式。處於轉企改革過渡期的生產經營類事業單位,要抓緊完成與原主管部門的脫鉤,劃歸國有資產監管機構統一履行出資人職責。市(州)政府要獨立設置直屬特設性質的國有資產監管機構。有條件的縣(市、區)政府也可以獨立設置直屬特設性質的國有資產監管機構。經營性國有資產規模較小、不具備獨立設置條件的縣(市、區)也要明確國有資產監管的責任主體。鼓勵部分縣(市、區)探索組建國有資本投資運營公司,並開展由政府直接授權其履行國有資產出資人職責的試點。依法落實國有資產監管機構對其出資企業享有的資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算製度,逐步提高國有獨資企業、國有獨資公司利潤上繳比例,探索建立國有資本控股公司、國有資本參股公司穩定分紅機製,逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例。

  六、強化國有資產監督

  (一)強化企業內部監督。企業集團應當建立涵蓋各治理主體及審計、紀檢監察、法律、財務等部門的監督工作體係,健全內部監督製度和內控機製,強化對子企業的縱向監督和各業務板塊的專業監督。推進國有企業內部審計監督全覆蓋,堅持財務預決算審計、經濟責任審計、重大事項專項審計並舉,強化對企業權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環節的監督。建立審計部門向董事會負責的工作機製。指導國有企業強化內審結果運用,嚴格執行審計結果公告製、審計發現問題整改銷號製和資產損失責任追究製。加強企業法律顧問製度建設,明確企業總法律顧問作為全麵負責企業法治工作的高級管理人員的職責定位,進一步加強對企業重大決策和重要經營活動的法律審核把關。大力推進廠務公開,健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理製度,完善職工董事、職工監事製度,加強企業職工民主監督。

  (二)強化外部監督。強化出資人監督,建立出資人監管信息化工作平台,推進監管工作協同,實現信息共享和動態監管。國有資產監管機構設立稽查辦公室,負責分類處置和督辦監督工作中發現的需要企業整改的問題,組織開展國有資產重大損失調查,提出有關責任追究的意見建議。開展總會計師由國有資產監管機構依法委派的試點。加強和改進外派監事會製度,明確職責定位,強化當期和事中監督,強化監督成果運用,建立健全核查、移交和整改機製。進一步完善履職報告製度,外派監事會要逐戶向政府報告年度監督檢查情況,對重大事項、重要情況、重大風險和違法違紀違規行為“一事一報告”。按照規定的程序和內容,對監事會監督檢查情況實行“一企一公開”,也可以按照類別和事項公開。切實保障監事會主席依法行權履職,落實外派監事會的糾正建議權、罷免或者調整建議權,監事會主席根據授權督促企業整改落實有關問題或者約談企業領導人員。建立外派監事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄製度,健全責任倒查機製。實行企業國有資產審計監督全覆蓋,建立年度財務預決算審核、任期及離任經濟責任審計、專項審計、跟蹤審計相結合的經常性審計監督體係。堅持離任必審,完善任中審計,探索任期輪審,實現任期內至少審計一次。強化對企業領導人員廉潔從業、行使權力等的監督,加大大案要案查處力度,狠抓對存在問題的整改落實。整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量,建立監督工作會商機製,加強統籌,減少重複檢查,提高監督效能。完善重大違法違紀違規問題線索向紀檢監察機關、司法機關移送機製,健全監督主體依法提請有關機關配合調查案件的製度措施。

  (三)強化社會監督。製定國有資產和國有企業信息公開實施細則,分層級設立統一的信息公開網絡平台,在不涉及國家秘密和企業商業秘密的前提下,依法依規及時準確地披露國有資本整體運營情況、企業國有資產保值增值及經營業績考核總體情況、國有資產監管製度和監督檢查情況,以及國有企業公司治理和管理架構、財務狀況、關聯交易、企業負責人薪酬等信息,建設陽光國企。充分發揮媒體輿論監督作用,暢通社會公眾的監督渠道,有效保障社會公眾對企業國有資本運營的知情權和監督權。

  (四)嚴格責任追究。建立健全國有企業違法違紀違規經營責任追究體係、國有企業重大決策失誤和失職瀆職責任追究倒查機製,完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認定標準等配套製度。綜合運用組織處理、經濟處罰、禁入限製、紀律處分和追究刑事責任等手段,依法查辦違規經營導致國有資產重大損失的案件,嚴厲懲處侵吞、貪汙、輸送、揮霍國有資產和逃廢金融債務的行為。對國有企業違法違紀違規問題突出、造成重大國有資產損失的,嚴肅追究企業黨組織的主體責任和企業紀檢機構的監督責任。建立完善國有企業違規經營責任追究典型問題通報製度。建立健全企業國有資產監督工作問責機製,對企業重大違法違紀違規問題應當發現而未發現或敷衍不追、隱匿不報、查處不力的,嚴格追究有關人員失職瀆職責任,視不同情形依紀依規給予紀律處分或行政處分,構成犯罪的,由司法機關依法追究刑事責任。

  七、加強和改進國有企業黨的建設

  (一)明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位。將黨建工作總體要求納入國有企業章程,堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展。建立黨組織參與企業重大決策的機製,董事會、經理層擬決策的重大事項應事先聽取黨組織的意見和建議,充分發揮黨組領導核心作用、黨委政治核心作用、基層黨組織戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用。堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體製,符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層,董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組織領導班子;經理層成員與黨組織領導班子成員適度交叉任職;董事長、總經理原則上分設,黨組織書記、董事長一般由一人擔任。

  (二)建立健全國有企業黨建工作責任製。國有企業黨組織要切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任,黨組織書記要切實履行黨建工作第一責任人職責,黨組織班子其他成員要切實履行“一崗雙責”,結合業務分工抓好黨建工作。加強國有企業基層黨組織建設和黨員隊伍建設,按規定落實機構、人員和經費,不斷增強基層黨組織的戰鬥力。加強混合所有製企業的黨建工作,把建立黨的組織、開展黨的工作,作為國有企業推進混合所有製改革的必要前提。國有資本絕對控股、相對控股或者具有實際控製力的混合所有製企業,黨組織發揮政治核心作用;其他混合所有製企業,比照非公有製企業開展黨建工作,黨組織在職工群眾中發揮政治核心作用,在企業發展中發揮政治引領作用。加強企業黨組織對群眾工作的領導,充分發揮好工會、共青團等群團組織的作用。

  (三)進一步加強國有企業領導班子建設和人才隊伍建設。強化黨組織在企業領導人員選拔任用、培養教育、管理監督中的責任,發揮黨組織在企業董事會選聘經理層成員中確定標準、規範程序、參與考察、推薦人選等作用,支持董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權。建立企業領導班子和領導人員履職盡責考核評價製度,加強對國有企業領導人員尤其是主要領導人員的日常監督管理和履職盡責管理,及時調整不勝任、不稱職的領導人員。以強化忠誠意識、拓展世界眼光、提高戰略思維、增強創新精神、鍛造優秀品行為重點,加強企業家隊伍建設。大力實施人才強企戰略,積極培養和引進各類高層次人才。

  (四)切實落實國有企業黨風廉政建設“兩個責任”。國有企業黨組織要切實履行好主體責任,紀檢監察機構要履行好監督責任。加強黨性教育、法治教育、警示教育,引導國有企業領導人員堅定理想信念,自覺踐行“三嚴三實”要求,正確履職行權。製定責任追究辦法,與企業考核等掛鉤,實行“一案雙查”。推動國有企業紀律檢查工作雙重領導體製具體化、程序化、製度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。落實紀委書記、副書記提名和考察的有關要求,推進企業紀委書記在不同國有企業定期輪崗交流。加強和改進國有企業巡視工作,完善反腐倡廉製度體係,深入貫徹落實中央八項規定精神和省委六條意見,嚴格落實反“四風”規定,提高製度執行力,努力構築企業領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機製。

  八、為國有企業改革創造良好環境條件

  (一)優化政策環境。加大地方性法規和規範性文件的清理力度,修訂廢止一批不合時宜、影響企業健康發展的規定。切實轉變政府職能,減少審批、優化製度、簡化手續、提高效率。完善公共服務體係,推進政府購買服務,加快建立穩定可靠、補償合理、公開透明的企業公共服務支出補償機製。建立國有企業資本金的持續補充機製,有關政府基金要支持國有企業發展,增強國有經濟發展後勁。落實和完善國有企業改革重組涉及的資產評估增值、土地變更登記、國有資產無償劃轉等方麵的稅費優惠政策,完善國有企業退出的相關政策,依法妥善處理勞動關係調整、社會保險關係接續等問題。特別要做好改製中的職工安置工作,嚴格落實職工參與、專家論證、風險評估、法律審核、集體決策等程序要求,防範企業社會不穩定風險。

  (二)化解遺留問題。加大推進力度,建立政府和國有企業合理分擔成本的機製,多渠道籌措資金,限期剝離國有企業職工家屬區“三供一業”(供電、供氣、供水和物業)和所辦醫院、學校、社區、公安等公共服務機構,對國有企業退休人員實施社會化管理,妥善解決國有企業職工安置、債務糾紛等曆史遺留問題。繼續推進廠辦大集體改革。國有資本經營預算支出優先用於解決國有企業曆史遺留問題。

  (三)加強組織領導。各級黨委和政府要切實加強對深化國有企業改革的組織領導。要大力宣傳中央和省委關於國有企業改革的方針政策,總結推廣改革的典型案例和經驗,凝聚改革共識,營造良好氛圍。建立鼓勵改革創新的容錯機製。要結合實際製定實施方案,強化督促落實,確保深化國有企業改革順利推進,取得實效。

  金融、文化等國有企業的改革,中央、國務院及省委、省政府另有規定的依其規定執行。

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